本文系国家社科基金重大专项“相对贫困的标准、识别与治理机制研究”的研究成果。

　　党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出，坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路是我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一。在全面建成小康社会进程中，贫困流动人口群体应引起社会各界高度重视。在2020年消除农村绝对贫困之际，一些贫困的流动人口漂泊于城市与乡村之间，收入不稳定、生活处境窘迫，社会关系网络内缩、公共事务参与少，他们的生存与发展面临着现实问题。

　　推进“两不愁、三保障”脱贫目标覆盖贫困流动人口，有利于缓解其生存困境。国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现，贫困治理体系和治理能力现代化是其题中应有之义。统筹城乡扶贫，将贫困流动人口纳入贫困治理体系，消除贫困治理中的盲区，提高贫困治理能力现代化水平对于全面建成小康社会具有十分重要的意义。在现行扶贫标准下，农村精准扶贫中的“两不愁、三保障”对于解决农村绝对贫困问题发挥了具有决定意义的目标引领作用。推进“两不愁、三保障”脱贫目标覆盖贫困流动人口，可以助力解决贫困流动人口的绝对贫困问题。

　　对于大多数流动人口而言，“不愁穿”不是特别突出的问题，只是穿得好与不好的差别。调研发现，尚有一些贫困流动人口未稳定解决“不愁吃”的问题（如收入不稳定导致食物支出受限）。要解决这一问题，首先，政府可以在贫困流动人口常住的社区提供“食物券”，保障其基本生存需要。事实上，为贫困流动人口提供“食物券”在许多发达国家是通用的救济式扶贫措施。其次，可借鉴国际社会广泛推行的“有条件的现金转移支付”做法，将贫困流动人口纳入城市最低生活保障。可以将接受教育和技能培训、改善健康生活习惯、参与社区事务和努力工作等作为受助者获得最低生活保障的前提条件。“有条件的现金转移支付”可以实现若干溢出的扶贫效益，一是促进贫困流动家庭积累人力资本和社会资本，二是刺激贫困流动家庭进行生产性投资（如投资教育），三是通过促进资产积累增强贫困流动家庭抗风险能力，四是降低贫困流动家庭的福利依赖。

　　在义务教育、基本医疗、住房安全等“三保障”方面，贫困流动人口不同程度地存在一些短板。比如“住房安全保障”，其在农村体现为房屋结构和质量的不安全，政府通过“危房改造”或“易地搬迁”给予帮扶。对于贫困流动人口而言却是“居无定所”的生存型烦恼，一是没有足够的收入在城市里购买房屋，二是缺乏在城市租住廉租房等政策保障。从长远来看，这个问题涉及到流动人口尤其是农民工在城市是否应该享有以及如何享有城市住房保障的问题。难点在于如何合理地平衡农村流动人口在城市和在农村两头的权益，包括城市户籍相关的若干福利和农村户籍相关的宅基地、承包地以及各种与土地有关的补贴等。短期内，政府可以适度深化有关扶贫政策，通过“易地搬迁”与城市廉租房或经济适用房挂钩，缓解部分贫困流动人口及其家庭的“住房安全保障”问题。再比如“保障义务教育”，在农村，问题主要表现为适龄儿童辍学或不上学，政府通过“控辍保学”等多种措施给予保障。对于贫困流动人口而言，问题表现为随迁适龄儿童难以在城市进入公办学校接受义务教育，家庭又没有多余的收入支付私立学校费用使子女接受良好教育。贫困流动人口子女教育缺失将导致严重的贫困代际传递。因此，政府应在流动人口常住地实施“控辍保学”全覆盖，重点保障贫困流动家庭随迁适龄儿童接受义务教育。一是政府可适度加大城乡开放和区域间开放力度，逐步消除户籍制度对义务教育普及的屏障。二是适度调整财政预算、增加公共服务投入，在义务教育上保障适龄儿童受教育的平等权利，实现义务教育资源与服务均等化。三是可借鉴高等教育中划拨“生均费”的做法，测算适龄儿童义务教育各阶段所需要的生均资源投入，以“生均费”的方式划拨到学校。更进一步的做法是适度提高贫困流动家庭适龄儿童的“生均投入”，以激励城市里的学校接收贫困流动儿童入学，努力阻断贫困代际传递。

　　有效推进“两不愁、三保障”脱贫目标覆盖贫困流动人口，一个重要前提是对流动人口的贫困识别。可以在现有的流动人口动态监测工作和流动人口管理信息系统等平台的基础上，补充多维度贫困监测指标，扩展形成城乡贫困人口建档立卡信息平台。具体工作中可采取流动人口自愿申报、所在社区负责核查的方式，确定贫困流动家庭及其成员，统筹协调相关部门落实帮扶政策。

　　贫困流动人口最主要的困难是就业不稳定。对此，一方面国家在宏观上应规划产业布局，不断提升制造业水平，发展高端服务业，最大限度吸纳流动劳动力就业；另一方面可总结推广我国“以工代赈”的成功经验，借鉴国外“以工作换福利”的做法，在基础设施建设、社区公共服务等方面为贫困流动人口创造工作机会，增加其就业收入，抵御贫困脆弱性带给他们的风险。

　　为贫困流动人口提供小微金融服务和技能培训，有利于稳定就业，扩充其经济资本、人力资本和社会资本。进入新时期，流动人口的结构性转变决定了贫困流动人口社会诉求的转型，其重要特征之一是由传统的“生存型”诉求转为现代的“发展型”诉求。政府、市场与社会应给予积极回应，充分调动贫困流动人口发展的内生动力，配置资源助力贫困流动人口脱贫致富奔小康。比如，总结农村扶贫小额信贷的模式和经验，结合普惠金融将其推广到城市社区，为有创业意愿的贫困流动人口提供小微金融服务，同时动员行业协会、工会、共青团、妇联等群团组织以及基层社区通过灵活管用的方式开展技能培训，帮助贫困流动人口实现发展愿望。

　　社会力量在帮助贫困流动人口转变思想观念、树立脱贫信心、拓宽致富路径、提升脱贫能力等方面能够发挥积极作用。可通过政府购买服务的方式，委托社会组织和专业社会工作者为贫困流动人口开展社会服务，充分发挥专业社工提供精神关爱、关系调适、能力提升以及链接资源、拓展社会支持的功能，帮助贫困流动人口重建社会资本。基层社区应积极搭建贫困流动人口参与社区公共事务和社会活动的平台，主动设置贫困流动人口参与的项目，在提高他们的参与感、获得感和幸福感的同时，帮助他们与其他社会成员一道走向共同富裕。

　　作者系四川大学公共管理学院/中国西部反贫困研究中心教授、博士生导师